发布：2015/12/3 16:33:17
分类： 旧作拾遗
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    公文标题，是公文内容的集中概括，必须立意准确、语言简明、格式规范。虽寥寥数字，撰拟时却小看不得，稍有不慎，就出差错。笔者从接触到的××市各县(区)和市直部门的部分文件中，发现有十种类型的病题，例析如下。 
    一、错用文种。如《关于请求解决××村菜地被污染问题的报告》，题意是要求上级机关给予指示，帮助解决问题，而不仅仅是反映情况，对照《国家行政机关公文处理办法》，标题文种应用“请示”，而不能用“报告。 
    二、形同谜语。如《关于落实市宜政办(1990)22号通知要求实施方案的报告》，除了少数熟悉题中所述文件内容的人外，是没有人看得懂的，因此它起不到标题的作用。 
    三、题大义少。如《关于企业技术、人才开发的若干规定》，正文对如何进行两项开发，尤其是人才开发，未作具体规定，因而显得标题帽子大，使题文不完全相符。 
    四、题小义多。如《关于做好区乡广播站自办节目评比准备工作的通知》，中心内容是“准备”二字，而正文不仅详细介绍了自办节目评比内容和方法，还将组织领导、管理制度等大范围的工作内容纳入评比内容之中，甚至要求所有单位，不论有无自办节目，都要填报普查性的附表。显然，题义小于文义。 
    五、遣词不当。如《市×口综合建站工作协调会纪要》，不了解情况的人，以为题中协调会内容，是该口各部门欲在市内共建一站，其实是指他们协力抓好建立乡(镇)农村经济技术综合服务站工作。拟题者也许是想节省文字，却不料使之流于易生歧义之弊。 
    六、词序不当。如《关于建立县政府领导基层联系户制度的通知》，题中“领导”作名词时，“县政府领导”与“基层联系户”组成(难以理解的)词组，作“制度”的定语，“领导”作动词时，“县政府”与“领导基层联系户”组成主谓词组，作“制度”的定语。后者语义不通，前者表述不妥。问题在于标题词、序不当。应将“联系”移到“基层”之前，或将“建立”移到“领导”之后。 
    七、造语累赘。如《关于批转××局廉政建设民主生活会制度报告的通知》，其中“建设”二字纯属画蛇添足，删去不害题意，反使题语清爽。就是“廉政，，二字也似可放到正文中强调，以免民主生活会内涵缩小之嫌。 
    八、结构残缺。如《关于遭受暴风雨灾害的报告》，受文者不禁要问：是什么地方遭受灾害?看此文制发机关是××县政府，显然受灾的不是这个县政府，那么受灾区域是该县之一部，还是全部?不得而知。由此可见，此题结构严重残缺。介词“关于”引导的词组，不应采用述宾式结构，而应采用主谓式结构，主语即受灾区域，是不能省略的。 
    九、忽略标点。如《关于我区撤并留公司方案的报告》，题中“撤”“并”二字后均应加上顿号，否则，时过境迁，人们恐将“并”字理解为连接词，从而误解题意。 
    十、滥用符号。如《关于在商业企业中开展争创＜无假冒商品销售单位＞活动的通知》，题中书名号应改成引号(且前引号应从“争”字开始划起)，因为它不符合《国家行政机关公文处理办法》的明文规定:“除批转法规性文件外，一般不加书名号。”至于批转非法规性文件加书名号的现象，也是经常见到的。 
    造成上述毛病的主要原因，一是思想上重视不够，视拟题为小技;二是撰文时力不从心，缺乏深厚的文字功底;三是发文前把关不严，往往草率从事。只要从这三个方面认真加以改进，病题就可以不断减少，直至消失。 



    对于请示，笔者觉得有两个问题需提出讨论： 
    一、合理划分“请示”类型。一般地，把请示划分为请求批复性请示和请示批转性请示两大类（如辽宁人民出版社1991年版《国家行政机关应用文写作》）。但稍加思索，便可看出这与公文法规不合。《国家行政机关公文处理办法》规定：向上级机关请求批准，用“请示”。答复请示事项，用“批复”。由此可见，请示与批复是两个互相对应的文种。不希求批复的请示和离开请示的批复，都是不应存在的。换言之，请求批复是各种请示的共同特征，而不是某种类型请示的特征。请求批转性请示，严格地说，.不能算作请示。因为，从行文目的看，它既不是请求指示，也不是请求批准，而是请求批转；从办文程序上看，受文机关对请示事项不必给予答复；从办文结果上看，通常是受文机关在一定范围内下发的批转性通知，而不是给请示机关的答复。这种请示，实际上是一种工作建议。如果认定“意见”为常用文种，那么把请求批转性请示纳入建议性“意见”是再好不过的了。 
    那么，应如何划分请示类型才比较妥当呢?我们不妨按请示的用途，把它分为请求指示性请示和请求批准性请示两大类。在请求批准性请示中，有一类请示的请示事项，如解决资金、增拨经费、调运物资等，需被请示机关予以处理后才给请示机关答复，而不是答复后由请示机关办理。这类请示拟称为请求解决性请示。请求指示性请示或拟称为请求准许性请示，是报请主管部门批示认可后由请示单位自行办理。这种划分法虽不完备，但有利于理解请示公文的特征与促进请示公文制作规范化。 
    二、认真拟制“请示”标题。请示标题完整的结构，应包括请示机关、被请示机关、请示事由和文种四个部分，但在实际行文中，因有版头机关名称和正文前的主送机关名称，标题中的请示机关和被请示机关往往被省略。故请示标题的一般形式为：“关于”十请示事由+文种。如《关于试行中等专业教育自学考试制度的请示》。 
    拟制请示标题，应注重四点：①坚持一文一事原则。②指事具体。要使受文机关看到标题，就能了解请示的具体内容。至如《关于加速××县经济建设的请示》就过于笼统，使人阅后还是茫茫然不知所云，起不到标题应有的作用。③用词准确。要准确地概括请示事项，力求文字简洁，切忌罗嗦、冗长。凡涉及到可以计量的事物，应尽可能使之量化。如《关于请求对××乡新建校舍给予一定资金援助的请示》，就因其中“一定”二字数额不定，-使被请示机关难以甚至无法答复。④造语完整。要特别注意，在请求解决性请示的标题中，事由的开头必须用“请”、“请求”之类的祈求语。有人以为，既然题尾有“请示”字样，正文后又有请批示的结语，标题中再用祈求语，就是画蛇添足。其实不然，请求解决性请示标题之所以要用祈求语，主要是为了保持题意完整，防止产生歧义。如《关于请拨购买南京牌货车资金的请示》，如果没有“请拨”二字，那么是要上级机关援助，还是请上级机关批准采取自筹或其他办法解决资金?不看正文，谁也弄不清楚。 



    堪称“立片言以居要，乃一篇之警策”的公文标题，是公文内容的准确、精炼的概括，是拟文过程中必须紧紧围绕的“中心”。为了达到准确表现主題而又言词精炼的要求，除了必须明确行文目的，注意格式规范，讲究用字与修辞外，拟题者还应学会运用语法知识，分析题句成分，防止出现语法错误。基于这一点，笔者从接触到的大量公文标题中，归纳出几种常见的语法形式，供初学公文写作者参考。 
    公文标题的一般形式是：发文机关＋事由＋文种，其中事由是通过由介词“关于”引导的介词词组来表述的，因此，上述形式又可写成：发文机关＋“关于”＋内容＋“的”＋文种。这是一个由以名词（文种）为中心的偏正词组构成的独语句（或称为定中结构型非主谓句），其中发文机关与介词“关于”引导的介词词组均作文种的定语。显然，标题的语法形式便因“内容”不同而不同。从语法角度看，“内容”通常有以下几种类型： 
    一、动宾式（或称述宾式）  简单者如《中共中央关于整 党的决定》，复杂者如《关于整顿 医药市场的通知》（发文机关从略，下同)。 
    二、偏正式  其中附加语起定语作用的又称定中式，如《关于农业技术改进费使用管理 问题的通知》；附加语起状语作用的又称状中式，如《关于对黄金矿产 实行保护性开采的通知》。 
    三、主谓式  如《关于省××委员会 套印章失窃的通报》。 
    四、联合式  分名词性词组联合与动词性词组联合两种情形，前者如《关于目前困难及解决办法的报告》，后者如《关于尽快挽回动乱损失、认真抓好工作生产的通知》。 
    五、连动式  如《关干从××乡沙改土地中划拨一部分给××场使用的决定》。 
    六、兼语式  如《关于从高等学校选拔部分毕业生到国家机关工作的通知》。 
    在上述类型中，使用频率最高的是动宾式。笔者从某县政府1989年收到省政府暨办公厅的121份文件中，就发现有110份文件的标题属干此类。在动宾式中，还常可见到一些比较固定的搭配词组，如：成立——机构，调整——成员，启用——印章，转发——通知，批转——报告，印发——会议纪要，加强——工作，召开——会议，开展——活动，等等，这些词组又多出现在“通知”这一文种的标题之中，因此，初学公文拟题者，可从“通知”入手，着重熟悉本文所述第一种类型，兼顾其他，仔细揣摩，积累经验，以求达到顺手成题的程度。 



    国务院办公厅一九九三年十一月二十一日修订的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》），与1987年文本比较，有以下几个明显的特色： 
    一、将行政机关公文处理工作纳入科学化的范畴。在阐述制订《办法》的目的时，修订本在原文本“公文处理工作规范化、制度化”之后，补充了“科学化”的标准，明确地将公文处理工作纳入科学管理的范畴。这不仅是修订《办法》的整体性的指导原则，而且对于加速各级行政机关办公现代化建设，也具有十分重要的指导作用。在诠释国家行政机关公文定义时，《办法》(修订)补充规定：公文“是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书。”这句话抓住了公文的主要特征，揭示了公文的本质属性，是“公文”概念的真正内涵。而原定义仅仅指出了公文的作用，从分类角度看，类似“公文”概念的外延。内涵与外延齐全，就使得“公文”概念十分准确周延，从而表述了定义的科学性。在专业术语的应用上，《办法》(修订)对一些过时的和含义不明的术语，作了科学的更正。如“文书部门”改为“文秘部门”，“分办”改为“分发、拟办”，“检查催办”改为“催办、查办”，“联合发文”分为联合行文和联合下发公文两种情况，等等。 
    二、行政机关公文处理规范化的新特点。修订的《办法》对原文本七章三十七条的内容几乎都作了修改与充实，并新增补了八条规定，弥补疏漏，使公文处理工作的规范更加完备。其主要特色表现在四个方面：一是强调了公文程式的统一性。除外事方面的公文由外交部依据《办法》(修订)另行制定处理办法外，各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门不再制订实施细则。显然，这是保证国家行政机关政令畅通的需要。二是强调了公文制作的规范性。在上报公文必须符合的有关规定中，增列了第十八条(“请示”的行文规则)。不符合其中任一条者，上级机关文秘部门都可以将公文退回。三是强调了公文处理的时效性。《办法》(修订)第六条规定：“公文处理必须做到及时、准确、安全。”对照1987年文本，文字未改;但将“及时”移到了前面。由此说明，注重时效已成为公文处理的首要原则。四是强调了公文执行的连续性。为了保证公文能有效地贯彻执行，维护其法定的权威性，《办法》(修订)第二十四条、第二十七条，分别就承办、催办、查办工作作出了明确的规定。 
    三、从实际出发增删调整公文种类。《办法》(修订)充分考虑了各级行政机关公文处理工作的实际情况，考虑了经济建设、民主与法制建设的需要，对公文种类由10类15种增删调整为12类13种。指令通常用于微观管理经济事务(包括干预企业行为)，随着社会主义市场经济体制的建立，这个文种实无存在的必要。决议是通过法定的正式会议表决并以会议名义发布的公文，对于实行行政首长负责制的各级行政机关来说，难以派上用场。布告与通告，范围相近，用途相通，写法相同，且前者司法机关用得多，行政机关用得少，故合二为一，也是顺理成章的事。由于我国法制建设不断健全，权力机关对行政机关的监督作用在加强，故各级政府向同级人民代表大会或人大常委会提请审议的重大事项也就增多了，于是一种新型专用公文——议案便应运而生。总之，删去指令、决议、布告三个文种，增加议案一个文种，既体现了时代特征，又增强了实用性。 
    四、逻辑结构更严谨。从结构上看，章、条、款之间的逻辑联系清晰、照应过渡自然是《办法》(修订)的着眼点。如第十条，按照公文版面格式，从上到下依次条述公文组成部分及有关注意事项。第二十二条，按照办文先后程序，分别条述收文办理和发文办理的事项。清晰度高，逻辑性强，便于记忆，便于操作。再如第二十四条，在前一条交办事项和后一条联办事项之间，加上对承办单位的具体要求，便增强了连贯之势，泯去了断裂之痕。诸如此类甚多，不一一列举。 
    五、法规性语体特色更为鲜明。如表述公文种类的界定及其用途时，修订本改换句式，删去重复出现的文种名称。以第九条第九项为例，原文“请示：向上级机关请求指示、批准，用‘请示’。”修订本改为“请示适用于向上级机关请求指示、批准。”等等。修订本的表述语言更得体，根据不同情况，选择不同的能愿动词，使语意表述十分得体。如要求宽时用“可以”、“应当”之类的词，要求严时用“要”、“必须”之类的词。修订本很讲究修辞，有时适当使用一些模糊词语，如“重要公文”、“必要时”、“在一定范围内”之类，给执行机关以回旋的余地。有时采取状语前置的办法，如第一条“为使……公文质量”，就突出强调了制定公文处理办法的目的，增强了修辞效果。 


 

    退文，是指某级机关对下级机关上报的不符合本机关要求的公文所采取的一种处理办法，即将来文退回呈报单位，令其重办。过去，实行这种办法的不多。近年来，随着《国家行政机关公文处理办法》的全面实施，各级行政机关对公文处理工作的要求越来越高，因而退文的情况也就越来越多了。 
    上报公文出现的问题多种多样：有的不按程序，越级请示；有的一文多事，自我设障；有的语言含糊，条理不清；有的格式不妥，失于庄重，等等。因此实行退文办法，对下级机关而言，可督促检查办理发文存在的问题，并采取相应的措施，提高公文制发的质量；对本机关而言，退文可以促使收文办理工作规范化，防止出现公文滞留，低速运转，阻止不合要求的上报公文流入。这样，机关公文处理工作有序运转的局面就不会受到干扰，办事效率也会大大提高。 
    退文的操作，要把握两条：一是要有一个统一而明确的尺度，即应退公文的范围；二是要有一种合适的方式，能快速、明了、严肃地通知呈报单位。关于退文范圈，《国家行政机关公文处理办法》第三十四条规定：“上报的公文，如不符合本办法第十七条、第十八条、第二十五条和第二十八条第一项的规定，上级机关的文秘部门可退回呈报单位。”如根据这个范国，仍有违反其他行文规则、不合公文格式、受文机关难以办理的上报公文不在退回之列。显然，还应从严要求。安徽省人民政府办公厅确定了10条内容的退文范围：1、无特殊情况越级请示；2、“请示、“报告”未标注签发人；3、“请示”与“报告”不分或“报告”中夹带请示事项；4、“请示”不符合一文一事要求；5、“请示”中要求解决的问题不明确；6、“请示”多头主送；7、应直接向政府有关那门报文；8、格式某项不规范(发文字号、标题、附件、印章、用纸)；9、涉及有关部门业务而未与有关部门会签；10、报文不够10份。笔者认为，这个范圈针对性强，内容具体，便于操作，可供参考。关于退文方式，一般是发送退文通知单。通知单上要写明退文依据，并针对来文存在问题，标明属于退文范围哪几条。利用这种通知单，可以及时、准确地处理应退公文。这样做的好处，是借此有效地指导下级制发文件的工作。 
    值得注意的是，在退文时，通到特殊情况要灵活处理。如来文请示事项特别重大或非常紧急，即使公文的毛病较多，也不可退回了事；否则会贻误时机，追成重大损失。可以采取如下办法：一方面对“事”不对“文”，按正常程序办理，必要时可在来文上作些适当的弥补和说明；另一方面责成呈报单位修改原文，再行补报。 



    “通知”是国家行政机关公文中使用频率很高的文种之一。通知中有一类是用于批转下级机关公文的，此即本文所说的批转性通知。 
    对批转性通知的格式如何处理?熊兴贵同志在《批转性通知的格式处理探讨》（见《秘书之友》1998年第1期）一文中认为：“把正件的文尾格式内容完整地紧置于其正文部分后，把被批转件作为附件，把除印章以外的被批转件的其它所有内容实录于正件之后（装订在正件后）”，并说“这样处理批转性通知这类公文，应该说是规范的”。笔者对此观点不敢苟同，特陈管见与熊兴贵同志商榷。 
    批转性通知的格式处理涉及四个问题：一是如何认识批转件与被批转件的关系，二是如何处理被批转件的格式，三是如何选定文尾部分的格式项，四是如何摆正文尾部分在公文中的位置。下面分别予以浅析。 
    一、关于批转件与被批转件的关系 
    在批转性通知中，批转件与被批转件构成一个密不可分的整体，二者缺一不可。从排列顺序看，批转件在前，被批转件在后；从制发程序看，被批转件在先，批转件在后；从包含内容看，被批转件为重，批转件为轻。那么，这二者的关系是否等同于正件与附件的关系?中央办公厅秘书局1997年6月编印的《机关公文处理工作》第四讲“公文格式与行文规则”中写道，附件“是正文的补充材料或参考材料”，并指出：“凡印发规章和批转有关部门的报告，其中的‘规章’和‘报告’不属附件，而是主体的一部分，此种‘规章’和‘报告’的内容也应视为正文。”《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）第十条第七款规定：“公文如有附件，应当在正文之后、成文时间之前注明附件顺序和名称。”而对被批转件没有作此规定。可见，批转件与被批转件的关系同正件与附件的关系是有所区别的。熊文“把被批转件作为附件”，显然是不妥的。 
    二、关于被批转件的格式处理 
    被批转件在被批转之前，是一份完整的上行文，因而有其自身的文头部分、正文部分和文尾部分。但是，一旦被上级机关批转，即主体内容为上级机关所用，它就不再是独立而完整的文件了。表现在格式处理上，对被批转件只取其正文部分（标题前或标题下无发文机关名称的，落款处不得省略，但无须用印），文头部分和文尾部分均被删去。笔者查阅了近年国务院下发到县一级的批转性通知，都是如此。而熊文主张“把除印章以外的被批转件的其它所有内容实录于正件之后（装订在正件后）”，显然不妥。另外，将批转件称为正件，也不利于区分被批转件与附件的差异。 
    顺便提及，在转发性通知中，除了被转发件来自上级机关须保留文头部分（以示尊重和便于查考）以外，其他情况的格式处理，均与批转性通知相同。 
    三、关于文尾部分格式项的选定 
    公文文尾部分一般由主题词、抄送机关、印发机关、印发日期、印发份数五个格式项组成，其中后三个又称为印制版记。这五个格式项是根据印发机关的工作需要（印刷、发送、归档、检索等）而设计的，表明了印发机关的责任，直接为正文部分服务。在具体选定批转性通知文尾部分的格式项时，要按照有关业务规定，将批转件与被批转件结合起来，一并考虑公文主题的确切性、印发公文的时间性、发送范围的准确性、归档检索的科学性，不能简单地照搬照套、草率从事，以免影响公文效力。 
    四、关于文尾部分在公文中的确切位置 
    尽管《办法》对此未予明确，但我们可以通过理论佐证和实例印证的办法来解决这个问题。《中国共产党机关公文处理条例》第八条第十七款规定：印制版记“位于公文末页下端”。张耀辉在其主编的《语文知识与公文写作》（中国人事出版社，1995年12月）下编第一章中说：印制版记“标在文件末页的下端抄送机关之后”。这里强调将文尾部分的位置放在公文或文件末页下端，是从公文或文件的整体出发考虑的。显然，.这要比熊文把文尾“紧置于其正文部分后”的表述明晰一些，但仍然没有确定文尾部分的确切位置。问题就出在对“末页”的理解上。是印有文字的最后一页，还是整件公文的最后一页？这两种情况在单面印刷和双面印刷时又各不相同。如果从查阅、检索方便考虑，不管是单面印刷还是双面印刷，都应该将文尾部分的位置定格在整件公文的背面（即类同书刊的封底）下端，这样，抽出一件完整的公文，正面有文头，背面有文尾，公文外观的完整性就充分显示出来了。这不仅适用于批转性通知，几乎所有机关公文都可以这样做。 
    综上所述，对批转性通知的格式可以作如下处理：把省去文头部分和文尾部分的被批转件作为批转性通知公文的有机组成部分，置于批转件之后，另页印刷（标题前或标题下无发文机关名称的，须有机关落款，不盖印）；把批转件的印发机关所选定的文尾部分格式项依次标在整件公文背面下端。